Die Beauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit

Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nur auf der Grundlage eines Gesetzes, das auch dem Datenschutz Rechnung trägt (Volkszählungsurteil)

Nach dem sogenannten Volkszählungsgesetz (VZG) aus dem Jahr 1983 sollten sämtliche Einwohner der Bundesrepublik Deutschland statistisch erfasst werden. Es enthielt Vorschriften darüber, wie und mit welchem Inhalt die Befragungen durchgeführt werden sollten, was nach den Befragungen mit den gewonnenen Informationen geschehen sollte und wie und wofür sie verwendet werden sollten. Dagegen wehrten sich zahlreiche Betroffene vor dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG).

Nach dem sogenannten Volkszählungsgesetz (VZG) aus dem Jahr 1983 sollten sämtliche Einwohner der Bundesrepublik Deutschland statistisch erfasst werden. Es enthielt Vorschriften darüber, wie und mit welchem Inhalt die Befragungen durchgeführt werden sollten, was nach den Befragungen mit den gewonnenen Informationen geschehen sollte und wie und wofür sie verwendet werden sollten. Dagegen wehrten sich zahlreiche Betroffene vor dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG).

Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Dezember 1983, Az. : 1 BvR 209/83, 1 BvR 269/83, 1 BvR 362/83, 1 BvR 420/83, 1 BvR 440/83, 1 BvR 484/83

Normen:

GG: Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1, Art. 4 Abs. 1, Art. 13 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1

Volkszählungsgesetz 1983

Fundstellen:

BVerfGE 65, 1-71

EuGRZ 1983, 577-596

DB 1984, 36-39

WM 1984, 98-107

NJW 1984, 419-428

DVBl 1984, 128-136

DÖV 1984, 156-161

Leitsätze:

  1. Unter den Bedingungen der modernen Datenverarbeitung wird der Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten von dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht des GG Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit GG Art. 1 Abs. 1 umfasst. Das Grundrecht gewährleistet insoweit die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen.

  2. Einschränkungen dieses Rechts auf "informationelle Selbstbestimmung" sind nur im überwiegenden Allgemeininteresse zulässig. Sie bedürfen einer verfassungsgemäßen gesetzlichen Grundlage, die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entsprechen muss. Bei seinen Regelungen hat der Gesetzgeber ferner den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Auch hat er organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen, welche der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken.

  3. Bei den verfassungsrechtlichen Anforderungen an derartige Einschränkungen ist zu unterscheiden zwischen personenbezogenen Daten, die in individualisierter, nicht anonymer Form erhoben und verarbeitet werden, und solchen, die für statistische Zwecke bestimmt sind.

    Bei der Datenerhebung für statistische Zwecke kann eine enge und konkrete Zweckbindung der Daten nicht verlangt werden. Der Informationserhebung und Informationsverarbeitung müssen aber innerhalb des Informationssystems zum Ausgleich entsprechende Schranken gegenüberstehen.

  4. Das Erhebungsprogramm des Volkszählungsgesetzes 1983 (§ 2 Nr. 1 bis 7, §§ 3 bis 5) führt nicht zu einer mit der Würde des Menschen unvereinbaren Registrierung und Katalogisierung der Persönlichkeit; es entspricht auch den Geboten der Normenklarheit und der Verhältnismäßigkeit. Indessen bedarf es zur Sicherung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ergänzender verfahrensrechtlicher Vorkehrungen für Durchführung und Organisation der Datenerhebung.

  5. Die in Volkszählungsgesetz 1983 § 9 Abs. 1 bis 3 vorgesehenen Übermittlungsregelungen (unter anderem Melderegisterabgleich) verstoßen gegen das allgemeine Persönlichkeitsrecht. Die Weitergabe zu wissenschaftlichen Zwecken (Volkszählungsgesetz 1983 § 9 Abs. 4) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Worum ging es?

Mit dem sogenannten Volkszählungsurteil setzte das BVerfG die geplante Volkszählung zunächst aus und kam dann in seiner endgültigen Entscheidung zu folgendem Ergebnis:

  • Die Vorschriften des VZG, die sich mit dem Inhalt und der Durchführung der Befragung befassten, verstießen nicht gegen Vorschriften des Grundgesetzes.

  • Teile der Vorschrift, die die Verwendung der gewonnenen Informationen (Daten) regelte, standen nicht im Einklang mit der Verfassung. Die Voraussetzungen, unter denen die Daten an bestimmte andere Stellen weitergegeben werden durften, waren nicht mit dem Grundgesetz zu vereinbaren.

In der Entscheidung spricht das BVerfG erstmals vom Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. Zunächst stellt es allgemeine Voraussetzungen für einen Umgang mit persönlichen Daten auf, der mit diesem Grundrecht vereinbar ist (1). Danach geht es auf Besonderheiten im Bereich von statistischen Erhebungen (um die es ja in diesem Fall ging) ein und misst daran die fragliche Regelung (2).

(1) Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gibt dem Bürger das Recht, grundsätzlich selbst darüber zu bestimmen, welche seiner persönlichen Daten er preisgeben möchte. Schon mit der Formulierung „grundsätzlich“ wird deutlich, dass es persönliche Daten geben kann, über deren Freigabe der Einzelne nicht selbst entscheiden kann. Der Einzelne muss in erster Linie davor geschützt werden, dass seine persönlichen Daten unbegrenzt „erhoben, gespeichert, verwendet und weitergegeben werden“. Dabei stellt das BVerfG klar, dass eine Abgrenzung im Vorhinein, welche Daten zu schützen sind und welche der Einzelne freigeben muss, nicht möglich ist. Es kommt immer auf den Einzelfall an, denn auch Daten, die für sich genommen als belanglos beurteilt werden, können in anderen Zusammenhängen bedeutsam werden. So hat das BVerfG ausgeführt, dass „unter den Bedingungen der automatischen Datenverarbeitung es insoweit kein belangloses Datum mehr gibt“.

Was das BVerfG bereits andeutete, führt es dann weiter aus. Die grundsätzliche Befugnis des Einzelnen, selbst über seine persönlichen Daten zu bestimmen, kann eingeschränkt werden. Dies kann aber nur durch ein Gesetz geschehen. Es nennt Kriterien, denen ein solches Gesetz genügen muss: Die Preisgabe der Daten muss im überwiegenden Allgemeininteresse liegen, der Zweck, für den die Daten benötigt werden, ist anzugeben und die geforderten Angaben müssen für die Erfüllung dieses Zwecks geeignet und erforderlich sein. Auch die weitere Verwendung muss auf den angegebenen Zweck begrenzt bleiben.

(2) Im Bereich der Statistik und der statistischen Erhebungen sind nach dem BVerfG diese Anforderungen, gerade was die Bindung an den angegebenen Zweck angeht, zu lockern. Denn die dafür erhobenen Daten sollen ja gerade für vielfältige statistische, nicht im Voraus genau festzulegende Aufgaben verwendet werden. Um trotzdem einen ausreichenden Schutz der Betroffenen zu gewährleisten, müssen die Angaben strikt geheim gehalten und so früh wie möglich anonymisiert werden. Dann dürfen die Daten auch zu anderen Zwecken als den der Statistik weitergegeben werden. Trotzdem muss das Gesetz Angaben enthalten, für welchen anderen Bereich und dort zu welchem Zweck die Daten verwendet werden sollen. In dem konkreten Fall wurden einige Regelungen des VZG zur Weitergabe der Daten diesen Anforderungen nicht gerecht.

Rechtliche Zusammenfassung

Die Verfassungsbeschwerden richteten sich gegen mehrere Vorschriften des Gesetzes über eine Volks- Berufs- Wohnungs- und Arbeitsstättenzählung (VZG) vom 25.03.1982 (BGBl. I Seite 369). Das Gesetz war vom Bundestag einstimmig verabschiedet worden. Seine endgültige Fassung beruhte unter anderem auch auf Änderungswünschen des Bundesrates hinsichtlich einer umfassenderen Regelung des § 9 Abs. 3 Satz 2 VZG 1983. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) erließ vorab eine einstweilige Verfügung, aufgrund derer die geplante Volkszählung zunächst nicht stattfinden konnte (13.04.1983, BVerfGE 64, Seite 67).

Das Gericht hat die angegriffenen §§ 1 bis 8 VZG 1983 für verfassungsgemäß erklärt, die sich mit dem Programm und der Durchführung der Datenerhebung befassen. Die Grundrechte aus Art. 4, 5 und 13 GG seien dadurch nicht verletzt. Das BVerfG verneinte auch eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG. Obwohl diese Vorschriften verfassungsgemäß seien, hat das BVerfG doch ergänzende Organisations- und Verfahrensregelungen für die vorgesehene Datenerhebung gefordert.

Die Regelungen zur Übermittlung der durch die Volkszählung gewonnenen Daten zwischen staatlichen Stellen in § 9 Abs. 1 bis 3 VZG 1983 verstießen jedoch gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, das eine Konkretisierung des allgemeinen Persönlichkeitsrechtes aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG darstelle.

Das BVerfG stellt zunächst allgemeine Anforderungen an einen verfassungsgemäßen Umgang mit Daten auf (BVerfGE 64, Seiten 41-46). Danach führt es aus, welche spezifischen Anforderungen an den Umgang mit Daten bei der Erstellung von Statistiken zu stellen sind, hier im Anwendungsbereich des § 9 Abs. 1 bis 3 VZG 1983.

Das BVerfG stellt fest, dass bisherige Urteile zum Inhalt des allgemeinen Persönlichkeitsrechtes nicht abschließend waren, und betont, dass „die Befugnis des Einzelnen aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen“ in den „heutigen und künftigen Bedingungen der automatisierten Datenverarbeitung in besonderem Maße des Schutzes bedarf“. Der Schutz des Einzelnen müsse sich gegen „unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten“ richten (E 65, Seite 42 f.). Eine abstrakte Einteilung in schützenswerte und freizugebende Daten sei nicht möglich. Entscheidend seien Nutzbarkeit und Verwendungsmöglichkeit. Durch die Verarbeitungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten der Informationstechnologien könne ein für sich alleine als belanglos beurteiltes Datum einen neuen Stellenwert bekommen. Das Gericht stellt klar, dass „unter den Bedingungen der automatischen Datenverarbeitung es insoweit kein belangloses Datum mehr gebe“ (E 65, Seite 45).

Allerdings sei, so das Gericht, das Recht auf „informationelle Selbstbestimmung“ nicht unbeschränkt gewährleistet. Der Einzelne müsse Einschränkungen im überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen. Aus Art. 2 Abs. 1 GG ergebe sich, dass diese Einschränkungen nur auf einer verfassungsgemäßen gesetzlichen Grundlage erfolgen können. Das BVerfG lässt einen Zwang zur Angabe von Daten nur dann zu, wenn das Gesetz den Verwendungszweck „bereichsspezifisch und präzise bestimmt“ und die Angaben für den angegebenen Zweck geeignet und erforderlich sind. Außerdem ist die Verwendung der so erlangten Daten auf den im Gesetz festgeschriebenen Zweck begrenzt.

Im Bereich der Statistik kann jedoch eine enge und konkrete Zweckbindung der Daten nicht verlangt werden. Es liege gerade im Wesen der Statistik, dass statistisch behandelte Daten für die verschiedensten statistischen, nicht im Voraus bestimmbaren, Aufgaben verwendet werden sollen. Insoweit muss nach Auffassung des Gerichts auch eine Vorratsspeicherung möglich sein. Dabei müsse aber immer noch sichergestellt sein, dass der Einzelne unter den jeweiligen „Bedingungen einer automatischen Erhebung und Verarbeitung der seine Person betreffenden Angaben nicht zum bloßen Informationsobjekt wird“ (E 65, Seite 48). Um dies zu garantieren, fordert das BVerfG im Bereich der Datenerhebung und -verarbeitung für statistische Zwecke eine strikte Geheimhaltung der Einzelangaben, deren möglichst frühzeitige Anonymisierung sowie Vorkehrungen gegen eine Deanonymisierung. Nach einer Anonymisierung ist grundsätzlich auch eine Übermittlung von Daten zwischen staatlichen Stellen zu einem anderen Zweck als der Statistik mit Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG vereinbar. Sieht ein Gesetz eine Übermittlung zu anderen Zwecken als der Statistik, etwa dem Verwaltungsvollzug, vor, sind jedoch immer noch die besondere Zweckbestimmungs- und Normenklarheitspflicht zu beachten. Es müsse genaue Angaben darüber enthalten, für welchen Bereich des Verwaltungsvollzuges die Daten verwendet werden sollen. Eine Übermittlung für den Verwaltungsvollzug, wie sie § 9 Abs. 1 VZG 1983 vorsah, verstößt deshalb gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung: Der Verwaltungsvollzug entspricht keiner konkreten Zweckbindung. Die Meldebehörden sind nach dem Melderechtsrahmengesetz (MRRG) verpflichtet, die Daten weiterzugeben. Es ist also für den Bürger nicht mehr vorhersehbar, an welche Behörde im Laufe der Zeit seine Angaben zu welchem Zweck übermittelt werden. § 9 Abs. 2 VZG 1983 verstößt nach Auffassung des Gerichts bereits gegen das Gebot der Normenklarheit, dass sich Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG ergibt. Auch § 9 Abs. 3 wurde den vom BVerfG aufgestellten Anforderungen nicht gerecht. Diese Vorschrift ließ wiederum nicht erkennen, zu welchem konkreten Zweck die Daten übermittelt werden sollten, ob nur für rein statistische oder auch zu Verwaltungsvollzugszwecken.

Das BVerfG ließ hierbei offen, ob die zweckändernde Weitergabe der Daten selbst dann nicht mit Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG vereinbar wäre, wenn sie ausdrücklich per Gesetz vorgesehen wäre.

Bedeutung für das Datenschutzrecht

Das Volkszählungsurteil ist der mit Abstand wichtigste Beitrag der Rechtsprechung zur Fortentwicklung des Datenschutzes, aber auch eine der bedeutendsten Beiträge des Bundesverfassungsgerichts zur Rechtsfortbildung. Als „Recht auf informationelle Selbstbestimmung“ erlangt der Datenschutz Grundrechtsqualität. Eingriffe sind nur durch Gesetz zulässig. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip verlangt dabei vom Gesetzgeber einen möglichst schonenden Eingriff. Dies bedeutet, dass der Gesetzgeber von Verfasssungs wegen verpflichtet ist, jeweils wirksame Regelungen der Organisation und des Verfahrens - und d.h. Datenschutzbestimmungen - mit aufzunehmen. In einer Vielzahl von Folgeentscheidungen hat das Bundesverfassungsgericht das anfangs umstrittene Recht auf informationelle Selbstbestimmung weiter ausgebaut und verfeinert.

Praktische Konsequenzen

Zahlreiche Gesetze mussten den verfassungsrechtlichen Anforderungen angepasst werden, z.B. durch Schaffung oder Präzisierung von Ermächtigungsgrundlagen oder durch Ergänzung von Datenschutzvorkehrungen. Die datenschutzrechtliche Prüfung ist inzwischen ein notwendiger Bestandteil der Gesetzesvorbereitung; die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit ist daran zu beteiligen.Den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht entsprechende Gesetze sind – soweit möglich – verfassungskonform, d.h. datenschutzfreundlich, auszulegen.Die Betroffenen können bei Eingriffen ohne ausreichende Gesetzgrundlage vor Gericht klagen, bis hin zur Verfassungsbeschwerde.