Die Beauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit

Kontenabrufverfahren - Staatliche Überwachung von privaten Konten

Das automatisierte Kontenabrufverfahren wird seit seiner Einführung ständig erweitert. Dies betrifft den Kreis der Abrufberechtigten ebenso wie die Anzahl der getätigten Anfragen. Dies steht mit der ursprünglichen Absicht des Gesetzgebers nicht in Einklang.

Automatisierter Abruf von Kontoinformationen durch die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht

Mit dem Vierten Finanzmarktförderungsgesetz vom 21. Juni 2002 wurde eine Rechtsgrundlage für einen automatisierten Abruf von Kontoinformationen in § 24c des Gesetzes über das Kreditwesen (KWG) geschaffen. Danach sind alle Kreditinstitute verpflichtet, eine besondere Datei zu führen, aus der die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) in einem von ihr bestimmten Verfahren die Daten automatisiert abrufen kann. Dabei handelt es sich um Daten, die nicht neu erhoben werden müssen, sondern bereits bei der kontoführenden Bank vorhanden sind. Konkret handelt es sich um die so genannte Kontenstammdaten wie Name und Geburtsdatum des Bankkunden sowie um Anzahl und Nummern von ihm bei der Bank geführter Konten, nicht jedoch um Kontostände und Kontobewegungen. Diese Daten waren bis zur Gesetzesänderung nicht in einer Datei zusammengefasst. Jedes Kreditinstitut hat zu gewährleisten, dass die BaFin jederzeit Daten aus dieser Datei automatisiert abrufen kann. Aus datenschutzrechtlicher Sicht ist hervorzuheben, dass die Kreditinstitute durch technische und organisatorische Maßnahmen sicherstellen müssen, dass ihnen weder die Tatsache eines Abrufes noch die dazu verwendeten Daten zur Kenntnis gelangen (§ 24c Absatz 1 Satz 6 KWG). Dieses Verfahren ermöglicht der BaFin, auf einen Blick festzustellen, mit welchen Instituten eine bestimmte Person oder ein bestimmtes Unternehmen Kontobeziehungen unterhält. Angaben über Kontostand und Kontenbewegungen werden durch diesen automatisierten Abruf nicht übermittelt.

Durch § 24c Absatz 2 KWG wird die BaFin ermächtigt, einzelne Datensätze aus dieser Datei abzurufen, soweit dies zur Erfüllung ihrer aufsichtlichen Aufgaben nach dem KWG oder dem Geldwäschegesetz (GWG) erforderlich ist und besondere Eilbedürftigkeit im Einzelfall vorliegt. Darüber hinaus darf die Bundesanstalt nach § 24c Absatz 3 KWG auch auf Ersuchen bestimmter anderer Behörden Auskunft aus der Datei nach Absatz 1 erteilen.

Die BaFin muss für Zwecke der Datenschutzkontrolle durch die jeweils zuständige Stelle zahlreiche Daten protokollieren. Diese Protokollierungspflichten der BaFin sind aus datenschutzrechtlicher Sicht ein unverzichtbarer Bestandteil dieses automatisierten Abrufverfahrens. Denn nur dadurch, dass jeder Abruf protokolliert und somit auch jeder unzulässige Datenabruf nachvollziehbar ist, kann ein gewisser Schutz vor Missbrauch gewährleistet werden.

Abruf von Kontoinformationen durch Finanzämter und andere Behörden

Aufgrund des Gesetzes zur Förderung der Steuerehrlichkeit vom 23. Dezember 2003 wurde mit dem neuen § 93 Absatz 7 und 8 der Abgabenordnung (AO) den Finanz- und einer Vielzahl anderer Behörden ebenfalls der Zugriff auf die Kontenstammdaten der Bürger ermöglicht. Aufgrund des Gesetzes zur Förderung der Steuerehrlichkeit vom 23. Dezember 2003 wurde mit dem neuen § 93 Absatz 7 und 8 AO den Finanz- und einer Vielzahl anderer Behörden ebenfalls der Zugriff auf die Kontenstammdaten der Bürger ermöglicht. § 93 Absatz 7 AO benennt Sachverhalte, aufgrund derer die Finanzbehörden zum Kontenabruf berechtigt sind, sowie die Abrufvoraussetzungen. § 93 Absatz 8 AO führt bestimmte Gesetze auf und bezieht sich damit auf Behörden, die zum Kontenabruf berechtigt sind. Die Vorschrift regelt ebenso die Abrufvoraussetzungen und sie trifft Zweckbestimmungen. So können Kontenabrufe zum Beispiel im Rahmen der Überprüfung der Berechtigung zum Bezug von Arbeitslosengeld II erfolgen. Die Abfrage selbst ist in beiden Fällen stets vom Bundeszentralamt für Steuern (BZSt) vorzunehmen. Der Betroffene ist, von einigen Ausnahmefällen abgesehen, auf die Möglichkeit des Kontenabrufs vorab hinzuweisen und über dessen Durchführung zu benachrichtigen (§ 93 Absatz 9 AO). Ein Abrufersuchen und dessen Ergebnis sind vom Ersuchenden zu dokumentieren (§ 93 Absatz 10 AO).

Immer mehr Kontenabrufe

Die Nutzung des automatisierten Kontenabrufverfahrens nach § 93 Absatz 7 und 8 i. V. m. § 93b AO nimmt stetig zu, wie ein Blick auf die Statistiken des BZSt zeigt. Lag im Jahr 2010 die Anzahl der Kontenabrufe noch bei 57 933, waren es im Jahr 2012 bereits 72 578 Kontenabrufe, das entspricht einer Zunahme um ein Viertel im Berichtszeitraum. Insgesamt wurden seit Beginn des Kontenabrufverfahrens im Jahr 2005 bis zum 31. Dezember 2012 333 652 Kontenabrufe verzeichnet. Auch die nochmalige Steigerung im ersten Halbjahr 2013 auf bereits 62.749 Kontenabrufe verdeutlicht die expansive Ausweitung dieses Instruments.

Auch der Kreis der Berechtigten, die eine Abfrage von Bankkundendaten vornehmen können, ist in den letzten Jahren zunehmend erweitert worden. Mittlerweile können etwa die Gemeinden in den Fällen des § 1 Absatz 2 AO die Kontenabfrage ebenso nutzen wie die Behörden, die zuständig sind für Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II, für Sozialhilfe nach dem SGB XII, für Ausbildungsförderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz, für Aufstiegsfortbildungsförderung nach dem Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz und für Wohngeld nach dem Wohngeldgesetz. Der Gesetzgeber hat mit § 93 Absatz 8 Satz 2 AO eine weitere Öffnungsklausel geschaffen, wonach ein Kontenabruf in anderen Fällen erfolgen darf, wenn dies durch Bundesgesetz ausdrücklich zugelassen ist, so dass ab dem 1. Januar 2013 auch Gerichtsvollzieher ein Ersuchen stellen können (vgl. § 802 l Zivilprozessordnung). Zuletzt wurde durch das Unterhaltsvorschussentbürokratiesierungsgesetz vom 3. Mai 2013 (BGBl. I S. 1108) eine neue Kontenabrufmöglichkeit geschaffen. Es ist daher zu erwarten, dass auch andere öffentliche Stellen bald ihr Interesse anmelden werden und somit das Risiko einer ungebremsten Zunahme von automatisierten Kontenabrufverfahren besteht.

Diese Ausdehnung ist schon deswegen kritisch zu sehen, weil die Zugriffsmöglichkeiten ursprünglich für die BaFin und die Strafverfolgungsbehörden vor dem Hintergrund der Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung geschaffen worden sind. Ursprünglich verfolgtes Ziel war die Austrocknung der Finanzströme des Terrorismus. Die nunmehr verfolgten Zwecke stehen hiermit in keiner Verbindung und sind in ihrer Wertigkeit auch nicht mit der Terrorismusbekämpfung gleichzusetzen. Wenn bereits zum Zeitpunkt der Kontoeröffnung die Kontostammdaten automatisch als Datensatz gespeichert und dieser durch das Kontenabrufverfahren verfügbar gemacht werden kann, erfolgt letztlich eine anlasslose Erfassung grundsätzlich aller Kontoinhaber in Deutschland. Da somit der Datensatz bereits vorliegt, obwohl noch keine Erklärungspflicht des Steuerpflichtigen besteht, ist von einer erheblichen Eingriffsintensität auszugehen, die weit über die ursprünglichen Absichten des Gesetzgebers hinaus das Recht auf informationelle Selbstbestimmung tangiert.

Zudem bestehen durchaus Bedenken, ob bei der praktischen Durchführung des Kontenabrufverfahrens durch die die BaFin und das BZSt um Auskunft ersuchenden Behörden die gesetzlichen Vorgaben eingehalten werden. Erfahrungen von Landesdatenschutzbeauftragten haben unter anderem gezeigt, dass eine fehlende Begründung für das konkrete Kontenabrufverfahren sowie eine fehlende Benachrichtigung des Betroffenen in der Praxis keine Seltenheit darstellen. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit setzt sich daher für eine strikte Eingrenzung des Kontenabrufverfahrens auf das unbedingt erforderliche Maß ein. Hierzu gehört insbesondere auch eine datenschutzkonforme Anwendung durch die zuständigen Behörden.