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Bürgergesellschaft zwischen Informationsfreiheit und informationeller Selbstbestimmung – wie politisch ist das Private?

Beginn:

01.10.2010

Meine Damen und Herren,

ich freue mich, gerade auch mit Ihnen heute im Arbeitskreis „Bürgerschaftliches Engagement und Aktivierender Staat“ der Friedrich Ebert Stiftung zu diskutieren. Der Leiter des Arbeitskreises, Herr Dr. Bürsch, war als Vorsitzender der Enquete-Kommission „Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements“ und später als Vorsitzender des Unterausschusses „Bürgerschaftliches Engagement“ maßgeblich daran beteiligt, ein neues gesellschaftliches Leitbild zu entwickeln.

Ich möchte versuchen, die Voraussetzungen und Bedingungszusammenhänge für dieses bürgerschaftliche Engagement im Hinblick auf meinen doppelten Aufgabenbereich – Datenschutz und Informationsfreiheit - herauszuarbeiten. Auch hier begegne ich wieder Herrn Bürsch, der bei den Verhandlungen zum Informationsfreiheitsgesetz in der Schlussphase der damaligen rot-grünen Koalition maßgeblichen Anteil daran hatte, dass diese parlamentarische Initiative nach mancherlei Irrungen und Wirrungen dann doch noch zum Ziel kam. Bei allen Schwächen und Unzulänglichkeiten: Es ist gut, dass es dieses Gesetz gibt und dass wir so eine Grundlage haben, auf der wir aufbauen können.

Datenschutz und Informationsfreiheit: Zwei Seiten einer Medaille

 

Die Herausforderung der Informationsfreiheit

 

Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes gilt seit dem 1. Januar 2006. Am 1. Januar 2011 feiert das Gesetz sein fünfjähriges Bestehen. Ich hoffe sehr, dass dieses Datum öffentlich gebührend wahrgenommen wird. Deshalb danke ich der Friedrich-Ebert-Stiftung, dass sie wie in den Vorjahren auch am 19. Januar 2011 eine wissenschaftliche Tagung zum Thema Informationsfreiheit organisiert. Ich selbst plane auch, den Geburtstag öffentlich zu würdigen und damit das Gesetz bekannter zu machen und damit Transparenz und Bürgerbeteiligung weiter voran zu bringen.

 

Politische Gestaltungsaufgabe

 

Transparenz ist viel mehr als die bloße Abarbeitung von Bürgeranfragen in der Administration. Transparenz ist vielmehr ein politischer Gestaltungsanspruch oder besser conditio sine qua non bürgerschaftlicher Partizipation für alle Politikbereiche. Wir sehen an den Auseinandersetzungen über Stuttgart 21 wie im Lehrbuch, was passiert, wenn die Menschen bei Entscheidungen über ihre eigenen Angelegenheiten faktisch außen vor gelassen werden. Gerade in Zeiten knapper Kassen muss die Politik die Menschen mitnehmen oder sie kommt - bildlich gesprochen - unter die Räder.

Sie sehen: Die neue Transparenz greift tief in das Gefüge staatlicher und gesellschaftlicher Entscheidungsprozesse ein und geht ganz bewusst über den Vollzug des Gesetzes hinaus. Ohne das Informationsfreiheitsgesetz kann es keinen transparenten Staat geben – aber ein noch so gutes Gesetz allein kann die Defizite in der Planung und Umsetzung komplizierter Entscheidungen nicht ersetzen.

 

Das Informationsfreiheitsgesetz ist der Ausdruck dieses eben skizzierten, veränderten Staatsverständnisses. Nach klassischer Lehre war staatliches Handeln grundsätzlich geheim. Der Untertan wurde vor vollendete Tatsachen gestellt und weder vorher noch hinterher nach seiner Meinung gefragt. Und Ruhe war die erste Bürgerpflicht. Auch die modernere Variante dieses Politikverständnisses, die „Basta-Politik“ gehört endgültig der Vergangenheit an. Heute muss vielmehr gelten, dass staatliches Handeln nicht nur durch den Wahlakt, sondern gerade auch durch Information und Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger Legitimität gewinnt – oder verliert, und dies unabhängig davon, in wie weit direkte bürgeschaftliche Einwirkung in diesem oder jenem Bundesland bereits gesetzlich normiert ist.

 

Es ist mir gelungen, in meiner Dienststelle ein eigenes Referat zum Thema Informationsfreiheit aufzubauen und personell zu verstärken. Angesichts der Finanzen des Bundes ist das wahrlich keine Selbstverständlichkeit. Ich habe meine Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter beauftragt, ganz intensiv auch das Gespräch mit den Behörden zu suchen, um bei Konflikten über die Herausgabe von Unterlagen Lösungen zu finden. Immerhin werden zwei Drittel der Informationsanfragen beantwortet. Dennoch werde ich mich nicht scheuen, eine Auseinandersetzung auch öffentlich zu führen, wenn sich eine Stelle des Bundes besonders hartleibig verhält und sich weigert, ihre gesetzliche Pflicht gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern zu erfüllen.

 

Angesichts laufender Gespräche will ich jetzt keine Beschwerdeliste über Fälle besonders hartnäckiger Informationsverweigerung vortragen, aber wir können uns nicht damit zufrieden geben, wenn Dokumente im Zusammenhang mit der Erstellung von Gutachten für die Bundesregierung über Entwicklung staatlicher Abhörmaßnahmen nicht herausgeben werden. Hier stellen sich gewichtige Fragen nach dem Warum. Von daher gebe ich mich nicht mit dem Hinweis zufrieden, hier sei der Kernbereich der staatlichen Eigenverantwortung berührt. Wieso eigentlich? Dürfen die Bürgerinnen und Bürger nicht wissen, ob ein Ministerium Einfluss genommen hat auf das Ergebnis derartiger Untersuchungen? Wäre das alles als „Regierungshandeln“ einer faktischen Bereichsausnahme für die Herausgabe der Information unterworfen, bliebe für die Bürgerinnen und Bürger nur noch ein aufgehübschtes Fragerecht übrig, das ihnen in eigenen Angelegenheiten nach § 29 des Verwaltungsverfahrensgesetzes ohnehin zusteht.

 

Das zeigt: Wir haben es nicht mit Einzelfällen und Einzelfragen bei der Beantwortung von Akteneinsicht zu tun, sondern mit einem strukturellen Mangel an Transparenz in der öffentlichen Verwaltung einschließlich wichtiger Teile der politischen Führung – und zwar auf allen Ebenen!

 

Das Informationsfreiheitsgesetz in der Praxis

 

Schwerpunkt meiner Tätigkeit ist und bleibt selbstverständlich die konkrete Umsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes. Hier müssen wir eine Zersplitterung der Gesetze vermeiden, wie wir sie im Datenschutz haben. Allein für den Bund gelten drei verschiedene Gesetze zum – voraussetzungslosen - Informationszugang: Informationsfreiheitsgesetz, Umweltinformationsgesetz und Verbraucherinformationsgesetz. Das letztere gilt auch für die Bundesländer. Mittlerweile haben auch die meisten Bundesländer ihre eigenen Gesetze für Informationsfreiheit und für den Zugang zu Umweltinformationen. Überall gelten andere Fristen und Zugangsvoraussetzungen. Transparent und aus der Sicht der Bürgerinnen und Bürger übersichtlich ist das nicht und mag den einen oder anderen abschrecken, sein legitimes Auskunftsbegehren auch durchzusetzen. Um den Blumenstrauß zu komplettieren, sei auf vielfältige andere Transparenz- und Informationspflichten hingewiesen, vom Immissionsschutzrecht über das Presserecht und das Fragerecht des Parlaments bis zum Verwaltungsverfahrens- und Datenschutzrecht.

 

Wir – und damit meine ich auch die vielen gesellschaftlichen Multiplikatoren – müssen sehr intensiv und verstärkt über das Gesetz und seine Chancen informieren. Das Gesetz weist dem Bundesbeauftragten hier eine Art außergerichtliche Vermittlungsposition zu. Der Eingang von Beschwerden bei mir ist von 114 im Jahre 2009 auf 134 allein in den ersten acht Monaten dieses Jahres gestiegen. Das ist Mehrarbeit, aber wir bewältigen sie gern!

 

Trotz dieser erfreulichen Entwicklung bei der Nutzung der gesetzlichen Möglichkeiten ist das Informationsfreiheitsgesetz nach wie vor öffentlich noch zu wenig bekannt und in den Verwaltungen noch längst nicht angekommen. Das muss sich ändern. Hier haben gerade die Stiftungen der Parteien eine herausragende Bedeutung. Ich halte es für sehr erfreulich, dass die Ebert-Stiftung mit ihren Jahrestagungen in Zusammenarbeit mit der Gesellschaft für Informationsfreiheit schon seit Jahren mit sehr gutem Beispiel vorangeht.

 

• Informationsfreiheit im Schlagschatten der Verfassungsentwicklung

 

Informationsfreiheit ist in Deutschland noch verhältnismäßig jung, anders in anderen Staaten, allen voran Schweden: Dort gibt es bereits seit dem Jahre 1766 eine gesetzliche Regelung. In Deutschland tun wir uns auch nach dem Inkrafttreten des Informationsfreiheitsgesetzes auch heute noch schwer damit.

 

In Deutschland war man sehr lange auf einen überholten, engen Rechtsstaatsbegriff fixiert. Das heißt, die Abwehr vor staatlichen Übergriffen stand im Vordergrund. Information und Partizipation waren auch im Bewusstsein fortschrittlicher Verfassungsrechtler noch nicht hinreichend präsent. Das hatte nach 1945 einen guten Grund angesichts der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft. So fällt eine gewisse Zurückhaltung bei der Schaffung partizipatorischer Elemente auf. Der Parlamentarische Rat konnte hier auf eine lange Tradition seit dem Westfälischen Frieden zurückblicken. Weder der Kaiser noch die Reichsfürsten durften nach dem Ende des 30jährigen Krieges ihren Untertanen länger die Religion vorschreiben und sie mit Entzug des Vermögens oder Vertreibung aus dem Land bestrafen. Sie waren an das Gesetz gebunden. Im Gegenzug verzichtete das Bürgertum auf demokratische Teilhabe an den staatlichen Prozessen.

 

Den Verzicht auf Transparenz und bürgerschaftliche Teilhabe bei gleichzeitiger Gewährleistung von Glaubensfreiheit und Eigentumsgarantie kennen wir nicht erst aus dem Preußischen Allgemeinen Landrecht von 1794. Die politische Macht des Königs wurde nicht beschränkt – aber Eingriffe in das Eigentum genau geregelt. Auch nach Gründung des Deutschen Reiches 1871 verzichtete der Staat beispielsweise auf willkürliche Eingriffe in die Rechtsphäre der Bürger – diese wiederum stellten den politischen Herrschaftsanspruch der Obrigkeit nicht grundsätzlich in Frage.

 

Wir sehen: Die Rechtsstaatlichkeit ist in Deutschland stets der Demokratie und der Transparenz öffentlicher Entscheidungsprozesse enteilt. Dieser Abstand hat sich –durch die drei Informationsfreiheitsgesetzes (Umweltinformationsgesetz, Informationsfreiheitsgesetz und Verbraucherinformationsgesetz) verringert; aufgeholt ist der Rückstand aber noch längst nicht. In anderen Ländern strömen die Menschen bei bestimmten Gelegenheiten auf die Plätze, um ihre Meinung öffentlich zu machen. In Deutschland setzt man sich lieber vor den Fernseher, wartet ab und geht dann zu Gericht. Und dessen Entscheidungen machen Entscheidungen erst wirklich verbindlich.

 

Meine Damen und Herren,

 

es wäre falsch, aus der historischen Betrachtung heraus Datenschutz und Informationszugang als unversöhnliche Konkurrenten anzusehen. Datenschutz und Informationsfreiheit gehören zusammen: Sie sind zwei Seiten einer Medaille, sie sind komplementär und jeweils notwendige, einzeln nicht hinreichende Bedingungen menschenwürdiger, selbstbestimmter Lebensführung mit aktiver Partizipation, auch wenn es in Einzelfällen einmal zu Konflikten kommen könnte.

 

Am Anfang der Diskussion über den Datenschutz in den späten 60er und 70er Jahren stand die Begrenzung staatlicher Großrechner, beispielweise in den Sicherheitsbehörden. Die Volkszählungsbewegung der späten 80er Jahre war getragen von der Sorge einer Totalerfassung durch den Staat.

 

Heute schleppt jeder 15Jährige auf seinem Notebook oder Smartphone Datenmengen mit sich herum, die in ihrer Speicherkapazität und Leistungskraft denen der genannten Großrechner von damals noch überlegen sind. Wir haben private Firmen, die heimlich gesammelte Informationen über ihre Kunden systematisch sammeln und verwerten, oft sogar verkaufen.

 

Die internationale Kommunikation - ob im öffentlichen oder im nicht-öffentlichen Bereich - läuft über das Web. Eine Netzpolitik, die sich am überkommenen Gegensatz von Bürger und Staat ausrichtet, wird nicht zum Ziel führen. Der Staat ist natürlich in diesen Bereichen als Normgeber gefragt. Er muss Grenzen setzen und Verfahren entwickeln, wie die Interessengegensätze zu lösen sind. Es sind aber Interessen Privater, um die es hier geht und nicht des Staates und seiner Einrichtungen.

 

Unser Datenschutzrecht stammt noch aus den 70er Jahren als Reaktion auf die Großrechner von Polizei und Geheimdiensten. Wir waren mal Vorreiter. Mittlerweile ist das deutsche Recht aber dringend reformbedürftig.

 

Datenschutz heute steht vor der Herausforderung, Bürgerinnen und Bürgern auch in ihrer Rolle als Verbraucherinnen und Verbraucher dabei zu unterstützen, sich weltweit zu bewegen, ohne ungewollt überall Spuren zu hinterlassen, mit denen andere Geld verdienen oder schlimmeres damit anstellen. Wir müssen das Recht und die Technik weiter entwickeln.

 

Leitbild des Datenschutzes sollte nicht der Passiv-Bürger sein, der sich aus dem öffentlichen Leben verängstigt zurückzieht, sich abschottet und von seinen für eine gelebte und lebendige Demokratie unverzichtbaren kommunikativen Grundrechten keinen Gebrauch macht. Dass  das auch nicht das Menschenbild des Grundgesetzes ist, hat das Bundesverfassungsgericht schon im Volkszählungsurteil vom 15. Dezember 1983 sehr deutlich gemacht!

 

Das Verhältnis von Datenschutz und Informationsfreiheit in der Praxis

 

Ich komme nun zum Verhältnis von Datenschutz und Informationsfreiheit in der Praxis. Die Abgrenzung von Datenschutz und Informationsfreiheit. Das ist in der Praxis weniger problematisch als allgemein angenommen. Leider hat hier der Europäische Gerichtshof kürzlich ein in meinen Augen problematisches Urteil in der Rechtssache C-28/08 P Kommission / Bavarian Lager gefällt. Das Gericht hat entschieden, dass die Verordnung über den Zugang zu Dokumenten der Unionsorgane dann gesperrt werden können, wenn bestimmte öffentliche und private Interessen im Weg stehen. Inwieweit diese Entscheidung über den Einzelfall hinaus Bedeutung bekommen wird, lässt sich noch nicht sicher abschätzen.

 

Aus der deutschen Erfahrung sehe ich aber keinerlei Veranlassung zu einer Revision der Doppelfunktion als Beauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit. Mich bestärkt dabei, dass auch der Europäische Datenschutzbeauftragte Peter Hustinx, zu dessen Aufgabenbereich nicht die Informationsfreiheit gehört, die Kritik an dieser EuGH-Entscheidung teilt. Ohne meinen Länderkollegen vorzugreifen, habe ich den Eindruck, dass die Kolleginnen und Kollegen hier die gleiche Position vertreten.

 

Unauflösbare Widersprüche zwischen Transparenz und Datenschutz gibt es, dem vom EuGH erweckten Eindruck zum Trotz, eher selten. Es gehört zum Einmaleins der Rechtspraxis, Rechte miteinander in Einklang zu bringen. Kein Recht gilt grenzenlos. Das Recht des Einzelnen findet seine Schranken dort, wo die Rechte anderer verletzt werden; das gilt natürlich auch für das Verhältnis von Informationsrecht und Datenschutz.

 

Was freilich zum Bereich der Persönlichkeit gehört, der niemanden etwas angeht, ist von Land zu Land unterschiedlich. In Schweden sind zum Beispiel die Informationen über Löhne, Gehälter und Steuerzahlungen nicht geheim. In Deutschland weigern sich sogar politisch Verantwortliche, ihre mandatsbezogenen Einkünfte offen zu legen. Aber auch diese Haltung ist auf dem Rückzug. Dennoch bleiben die politischen Kulturen höchst unterschiedlich, was auch auf den Umgang mit Transparenzregelungen durchschlägt.

 

Informationsfreiheit lebt vom Grundsatz, alles wissen zu wollen. Hier ist es dann die Aufgabe des Gesetzes, Grenzen zu setzen und zu sagen, was geht und was nicht. Was die Informationsfreiheit angeht, so findet sie nicht allein bei den Datenschutzrechten der Bürgerinnen und Bürger gewisse Grenzen, sondern auch in anderen Bereichen, die in der Praxis wesentlich problematischer sind. Ich nenne hier nur als Beispiel die sogenannten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse von privaten Unternehmen oder die Einsicht in Unterlagen von Polizei oder Geheimdiensten. Da sieht es in Deutschland besonders düster aus. Gerade mit diesen privaten Geschäftsinteressen haben wir beim Vollzug des Gesetzes wesentlich größere Probleme als beim Schutz personenbezogener Daten. Die Abgrenzung von Rechtsansprüchen wird hier nach dem verfassungsgerichtlichen Prinzip der praktischen Konkordanz vorgenommen. In § 5 Absatz 1 des Informationsfreiheitsgesetzes wird vorgeschrieben, Informationen nur dann herauszugeben, wenn das Interesse den Schutz der personenbezogenen Daten überwiegt. An dieser Stelle wird noch einmal deutlich, wie misslich das Fehlen einer solchen Abwägungsklausel bei den Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen ist.

 

Noch ein Wort zur Frage der Motive für eine Informationsanfrage. Die Behörden dürfen danach nicht fragen. Trotzdem ist es interessant zu wissen, ob immer nur der Wunsch nach gesellschaftlicher Teilhabe maßgeblich ist. Das ist keineswegs immer der Fall. Oft wollen die Menschen auch wissen, was in ihrem Wohnumfeld geplant wird. Das sind Anfragen an Gemeindeverwaltungen in den Ländern, die weniger den Bund betreffen. Es ist aber wichtig, die Anfragen auf der Grundlage der Informationsfreiheitsgesetze ganzheitlich zu betrachten.

 

Vielfach wollen die Menschen an Informationen herankommen, die sie in einer privaten Auseinandersetzung auch mit den Behörden verwenden wollen. Hier gibt es einen massiven rechtlichen Streit darüber, ob Behörden auch dann Informationen herausgeben müssen, wenn sich in einen Rechtsstreit dadurch ihre Position verschlechtern könnte. Die Position des Bundesbeauftragten und auch der herrschenden Meinung in der Literatur ist hier klar: Die Behörde muss die Information herausgeben. Es gibt kein Anspruch auf Geheimwissen zu Lasten der Bürger.

 

Sie sehen also: Die Verfassungsordnung einer modernen Zivilgesellschaft beschränkt sich nicht auf die Gewährleistung von Grundrechten als Abwehrrechte gegenüber dem Staat. Aktive Beteiligung am öffentlichen Leben und effektive Information sind gleichfalls unverzichtbar. Ich bin froh darüber, als erster Bundesbeauftragter nicht nur für den Datenschutz, sondern auch für die Informationsfreiheit meinen Beitrag leisten zu können.

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