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Erhebliche Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Steueridentifikationsnummer (FG Köln)

Gericht:

FG Köln

Datum der Entscheidung:

07.07.2010

Urteil des FG Köln vom 7. Juli 2010, Az: 2 K 3838/08

Normen:

GG-Grundgesetz: Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1

AO: § 139b, § 139a

Fundstellen:

Juris

Hinweis:
Der Bundesfinanzhof hat mit Urteil vom 18.1.2012 (Aktenzeichen II R 49/10) entschieden, dass die Zuteilung der Identifikationsnummer und die dazu erfolgte Datenspeicherung mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung und sonstigem Verfassungsrecht vereinbar seien.

Leitsätze:

1. Die Steueridentifikationsnummer stellt kein echtes Personenkennzeichen dar.
   
   

2. Durch die Zuteilung der Steueridentifikationsnummer und die Speicherung von Daten hierunter wird in den Schutzbereich der informationellen Selbstbestimmung eingegriffen.
   

3. Der Senat hat lediglich erhebliche Zweifel an der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung dieses Eingriffs, so dass von einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG abzusehen ist.
   
   
4. Die auf der Grundlage des § 139a AO erfolgende Zuteilung einer Steueridentifikationsnummer an eine natürliche Person und die auf § 139b AO basierende und die Voraussetzungen dieser Norm wahrende Speicherung der Daten führen nicht zu einem rechtswidrigen Zustand, so dass kein Anspruch auf Löschung der Steueridentifikationsnummer und der hierunter gespeicherten Daten (Folgenbeseitigungsanspruch) besteht.
   
   
   

Worum ging es?

Die Klägerin, eine Schülerin, klagt gegen die Zuteilung  der Steueridentifikationsnummer, die sie für verfassungswidrig hält. Im Schreiben der Finanzbehörde vom Oktober 2008 hieß es:

 „ … Sie <Anm.: die Steueridentifikationsnummer> wird für steuerliche Zwecke verwendet und ist lebenslang gültig. Sie werden daher gebeten, dieses Schreiben aufzubewahren, auch wenn Sie derzeit steuerlich nicht geführt werden. Bitte geben Sie Ihre Identifikationsnummer bei Anträgen, Erklärungen und Mitteilungen zur Einkommen-/Lohnsteuer gegenüber Finanzbehörden immer an. … Beim Bundeszentralamt sind unter Ihrer Identifikationsnummer – nach den Angaben der für Sie im Regelfall zuständigen Meldebehörde – folgende Daten gespeichert: Familienname: N; Vornamen: O; Geschlecht: ...; vollständige Adresse: T Straße ..., S; Geburtstag und –ort: ... S“.

Insgesamt sieht die Mitteilung – je nach Gegebenheiten - folgende Eintragungen vor:

1. Titel, Familienname;
   
   
2. Ehename;
   
   
3. Lebenspartnerschaft;
   
   
4. Geburtsname;
   
   
5. Vornamen;
   
   
6. Geschlecht;
   
   
7. vollständige Adresse;
   
   
8. Geburtstag und –ort;
   
   
9. Geburtsstaat (bei Geburt im Ausland).

Eine Rechtsmittelbelehrung war dem Schreiben nicht beigefügt.

Die Klage wurde abgewiesen. Das Gericht hielt die zugrunde liegende gesetzliche Regelung zwar nicht für verfassungswidrig, äußerte aber dazu erhebliche Zweifel.

Rechtliche Zusammenfassung:

Die Klägerin hat laut Gericht keinen Anspruch auf die Löschung der Steueridentifikationsnummer und der hierunter gespeicherten Daten. Die Voraussetzungen eines öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruchs seien nicht erfüllt. Dieser setze voraus, dass durch einen hoheitlichen Eingriff in ein subjektives Recht ein noch andauernder rechtswidriger Zustand geschaffen wird. Daran mangele es.

Die Steueridentifikationsnummer sei auf der Grundlage des § 139a AO zugeteilt worden. Die darunter erfolgte Speicherung der Daten basiere auf § 139b AO, dessen Voraussetzungen gewahrt seien.

Die §§ 139a, 139b AO verstießen nicht gegen Grundrechte. Der Senat habe diesbezüglich zwar erhebliche Zweifel. Er könne die Sache aber nicht dem Bundesverfassungsgericht im Wege eines konkreten Normenkontrollverfahrens nach Art. 100 Abs. 1 GG vorlegen, da dies nur bei voller Überzeugung des Gerichts von der Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Vorschriften zulässig sei.

Die Regelungen zur Steueridentifikationsnummer wurden durch das Steueränderungsgesetz 2003 in die Abgabenordnung eingefügt. § 139a Abs. 1 AO sieht vor, dass der Beklagte, das Bundeszentralamt für Steuern, jedem Steuerpflichtigen zum Zwecke der eindeutigen Identifizierung in Besteuerungsverfahren ein einheitliches und dauerhaftes Merkmal (Identifikationsmerkmal) zuteilt, das bei Anträgen, Erklärungen oder Mitteilungen gegenüber Finanzbehörden anzugeben ist. Dabei erhalten natürliche Personen eine Identifikationsnummer nach § 139b AO, die sog. Steueridentifikationsnummer. In § 139b AO sind Art und Umfang der Verwendung der Identifikationsmerkmale sowie die beim Bundeszentralamt für Steuern zu speichernden Daten geregelt.

Für den Senat steht nicht zur vollen Überzeugung fest, dass die Zuteilung der Steueridentifikationsnummer nach § 139a Abs. 1 AO und die Speicherung von Daten hierunter nach § 139b AO verfassungswidrig sind. Er äußert aber dazu ganz erhebliche Zweifel.

Insbesondere komme eine Verletzung des durch Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschützten Rechts auf informationelle Selbstbestimmung in Betracht. Dabei sei von ganz besonderer Bedeutung, dass durch die Steueridentifikationsnummer alle in der Bundesrepublik Deutschland ansässigen Bürger zentral durch den Staat erfasst würden und dass hierdurch die Möglichkeit geschaffen werde, durch entsprechende Erweiterungen der unter der Steueridentifikationsnummer zu speichernden Daten bzw. durch die Vernetzung verschiedener Datenpools, die auf der Steueridentifikationsnummer basieren könnten, einen großen zentralen Datenbestand zu schaffen, so dass sich in Zukunft möglicherweise auch die Gefahr der Erstellung von Persönlichkeitsprofilen ergeben könnte.

Durch die Zuteilung der Steueridentifikationsnummer und die Speicherung von Daten hierunter sei der Schutzbereich der informationellen Selbstbestimmung der Klägerin betroffen. Denn hierdurch sei ihre Befugnis, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung ihrer persönlichen Daten zu bestimmen, tangiert.

Eingriffe sieht das Gericht in der Zuteilung der Steueridentifikationsnummer, der Speicherung von Daten unter derselben nach § 139b AO sowie weiterer Daten nach § 39e EStG und in der Möglichkeit der Bildung weiterer Datenpools unter der Steueridentifikationsnummer bei anderen öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen. Es bestünden erhebliche Zweifel daran, dass der Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist, auch wenn die Zweifel für eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG nicht ausreichten.

Grundsätzlich müsse der Einzelne allerdings Einschränkungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung im überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen. Der Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht durch die Zuteilung der Steueridentifikationsnummer und deren Nutzung insbesondere zur Datenspeicherung finde seine Rechtsgrundlage in den §§ 139a, 139b AO.

Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit müsse eine Maßnahme zur Erreichung des angestrebten Zweckes geeignet und erforderlich sein; der mit ihr verbundene Eingriff dürfe seiner Intensität nach nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache und den vom Bürger hinzunehmenden Einbußen stehen.

Die Vergabe der Steueridentifikationsnummer sei mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 Abs. 1 GG nicht schlechthin unvereinbar. Der Gesetzgeber könne mit einer solchen Regelung legitime Zwecke verfolgen, für deren Erreichung eine solche Speicherung geeignet und erforderlich ist.

Der Zweck der Zuteilung und Verwendung der Steueridentifikationsnummer insbesondere zur Datenspeicherung nach §§ 139a, 139b AO bestehe im Wesentlichen in der gleichmäßigen Besteuerung, die durch einen gleichmäßigen Gesetzesvollzug sichergestellt sein müsse, und in der Vereinfachung des Besteuerungsverfahrens. Sie baue zumal bei behördlichenübergreifenden Vorgängen Bürokratie ab, erhöhe die Transparenz des Besteuerungsverfahrens und passe das Verfahren an internationale Standards an.

Die Steueridentifikationsnummer dürfte nach Auffassung des Senats auch dazu geeignet sein, den Vollzug der Steuergesetze besser zu gewährleisten und damit zu einer gleichmäßige(re)n Besteuerung zu führen.

Zweifel bestünden für den Senat jedoch insoweit, als der Zweck der gleichmäßigen Besteuerung durch die eindeutige und zentrale Erfassung aller potentiellen Steuerpflichtigen – als Unterzweck – erstrebt werde. Deshalb sei auch für den persönlichen Anwendungsbereich der Steueridentifikationsnummer eine Spezialdefinition des Steuerpflichtigen in das Gesetz eingefügt worden, die den Kreis der Steuerpflichtigen gegenüber dem gemäß der Legaldefinition des § 33 Abs. 1 AO deutlich erweitere. Letztlich würden alle Bürger in Deutschland erfasst.

Es sei aber gar nicht möglich, alle in Deutschland potentiell Steuerpflichtigen zu erfassen, so dass der Unterzweck und damit auch der Zweck insoweit nicht erreicht werden könne. So werde beispielsweise beschränkt Steuerpflichtigen keine Steueridentifikationsnummer zugeteilt. Zur konsequenten Umsetzung des Ziels der gleichmäßigen Besteuerung müsse die Steueridentifikationsnummer auch über die Staatsgrenze hinaus zugeteilt werden, was nicht möglich sei. Allerdings habe der Gesetzgeber den Personenkreis erfasst, dessen Erfassung möglich ist.

Große Bedenken habe der Senat allerdings an der Voraussetzung der Erforderlichkeit. Sie setzt voraus, dass das Ziel nicht durch eine weniger belastende Maßnahme gleichermaßen wirksam erreicht werden könnte. Der Senat sieht in diesem Zusammenhang ein Problem in der mangelnden Anlassbezogenheit. Diese zeige sich am Beispiel der minderjährigen Klägerin, die noch keinen Besteuerungstatbestand erfüllt, besonders deutlich.

Die Daten nach § 139b Abs. 3 AO würden für alle Steuerpflichtigen i.S.d. § 139a Abs. 2 AO gespeichert, unabhängig davon, ob ein Besteuerungstatbestand besteht oder ob es dazu kommen wird. Diesbezüglich komme es zu einer Vorratsdatenspeicherung. An deren Erforderlichkeit seien hohe Anforderungen zu stellen. Die anlasslose Vergabe der Steueridentifikationsnummer als solche führe nicht dazu, dass dem Finanzamt neue Besteuerungsfälle bekannt werden oder dass es entsprechende Ermittlungen einleitet.

Die Speicherung der Daten nach dem Katalog des § 139b Abs. 3 AO sei grundsätzlich unbedenklich, auch wenn sie anlasslos erfolgt. Denn es handele sich hierbei um Daten, die bislang auch schon bei den Meldeämtern gespeichert seien. Allerdings seien diese Daten nunmehr zentral beim Bundeszentralamt für Steuern und nicht mehr dezentral bei den Meldeämtern gespeichert sind.

Bezüglich der Erforderlichkeit stehe dem Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative zu. Nur wenn feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen jedoch weniger belasten, sei die Erforderlichkeit zu verneinen.

Der Gesetzgeber habe betont, dass ohne Einbeziehung derartiger Personen der Zweck des Identifikationsmerkmals nicht zu erreichen wäre. Auch wenn der Senat die Gründe dafür nicht kenne, scheine die Einschätzung des Gesetzgebers noch von seiner Einschätzungsprärogative umfasst zu werden.

Auch in Bezug auf die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne hat der Senat erhebliche Zweifel. Diese setze voraus, dass das Allgemeinwohlinteresse an einer gleichmäßigen Besteuerung bzw. die Verpflichtung des Staates zum gleichmäßigen Vollzug der Steuergesetze im Interesse des Allgemeinwohls das Recht des Einzelnen auf informationelle Selbstbestimmung überwiegt.

Zugunsten des Gemeinwohlinteresses an einer gleichmäßigen Besteuerung sei zu berücksichtigen, dass es sich hierbei um ein verfassungsrechtlich gesichertes Interesse handelt, zu dessen rechtlicher und tatsächlicher Wahrung der Gesetzgeber nach Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet sei. Der Gesetzgeber müsse Maßnahmen treffen, um nicht nur ein materiell-rechtlich gerechtes Steuersystem zu schaffen, sondern auch dessen gleichmäßigen Vollzug zu sichern. Angesichts des föderalen Systems hätten insoweit insbesondere bei der Identifizierung von Steuerpflichtigen Unzulänglichkeiten bestanden.

Gleichwohl habe der Senat erhebliche Bedenken daran, dass das Allgemeininteresse an der gleichmäßigen Besteuerung tatsächlich als derart schwerwiegend einzustufen ist, dass es die Maßnahme zu rechtfertigen vermag. Dabei sei die Zuteilung der Steueridentifikationsnummer nicht schon von vornherein unverhältnismäßig im engeren Sinne und damit verfassungswidrig. Dies wäre nur der Fall, wenn es sich hierbei eindeutig um ein Personenkennzeichen handeln würde. Dies treffe jedoch auf die Steueridentifikationsnummer nicht zu. Denn sie werde nur zu Besteuerungszwecken genutzt und es würden nur bestimmte Daten zum Zwecke der Besteuerung darunter gespeichert. Gleichwohl könnten sehr weitreichende Daten gespeichert werden, da das Steuerrecht in nahezu alle Lebensbereiche hineinreiche.

Ungeachtet dessen habe der Senat jedoch Bedenken daran, ob die Schwere des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung durch das Gemeinschaftsinteresse an der Gleichmäßigkeit der Besteuerung aufgewogen wird. So begründe die Schaffung der steuerlichen Identifikationsnummer die Gefahr der Bildung eines großen zentralen Datenpools durch den Staat. Bereits die Zentralität der Speicherung erscheine verfassungsrechtlich fraglich.

Besonders problematisch erscheine, dass das Steuerrecht in fast alle Lebensbereiche hineinreicht, so dass der Umfang der steuerlich erheblichen Daten, die durch entsprechende Rechtsgrundlagen gespeichert werden könnten, nicht unbedeutend wäre. Diese Gefahr habe sich z.T. auch schon realisiert. So habe der Gesetzgeber mit der Einführung des § 39e EStG eine Rechtsgrundlage zur Speicherung weiterer Daten unter der Steueridentifikationsnummer geschaffen. Danach würden u. a. gespeichert: die rechtliche Zugehörigkeit zu einer steuererhebenden Religionsgemeinschaft sowie Datum des Eintritts und Austritts; der melderechtlichen Familienstand und bei Verheirateten die Identifikationsnummer des Ehegatten; die Kinder mit ihrer Identifikationsnummer und die Rechtsstellung und Zuordnung der Kinder zu den Eltern sowie die Identifikationsnummer des anderen Elternteils.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei ein Personenkennzeichen oder ein Ordnungsmerkmal unzulässig, weil bzw. wenn es die Erschließung und Zusammenführung von Daten, bezogen auf bestimmte Personen, und damit eine umfassende Registrierung und Katalogisierung der Persönlichkeit ermögliche. Auch mit der Steueridentifikationsnummer werde ein Instrumentarium geschaffen, mit dem alle Steuerpflichtigen i.S.d. § 139a Abs. 2 AO und damit sämtliche Bürger Deutschlands eindeutig und dauerhaft zentral erfasst werden. Der Staat erhalte hierdurch die technische Möglichkeit, in einer zentralen Datenbank verschiedenste Daten zu seinen Bürgern zu speichern. Diese erscheinen zwar gegenwärtig harmlos. Jedoch sei es dem Gesetzgeber unbenommen, den Umfang Daten zu erweitern. Auch wenn der Senat sich bewusst sei, dass die jeweiligen späteren Regelungen gesondert verfassungsrechtlich zu prüfen seien, werde mit der Einführung der Steueridentifikationsnummer der erste, möglicherweise entscheidende, Schritt in eine solche Richtung unternommen.

Darüber hinaus werde durch die Einführung der Steueridentifikationsnummer auch die Gefahr einer umfassenden Datenvernetzung, einer Datenverknüpfung, geschaffen, die angesichts der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Volkszählungsurteil wegen der damit möglicherweise verbundenen umfassenden Registrierung und Katalogisierung der Persönlichkeit verfassungsrechtlich grundsätzlich nicht zulässig sei. So dürfen nach § 139b Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 AO andere öffentliche und nicht öffentliche Stellen die Identifikationsnummer erheben oder verwenden, soweit dies für Datenübermittlungen zwischen ihnen und den Finanzbehörden erforderlich ist oder eine Rechtsvorschrift die Erhebung oder Verwendung der Identifikationsnummer ausdrücklich erlaubt oder anordnet. Hiervon werde  bereits Gebrauch gemacht. Diese Datenpools könnten mitunter auch Rückschlüsse auf Tatsachen zulassen, die keinen unmittelbaren steuerlichen Bezug haben. So könnten z.B. aus der Höhe des Krankenversicherungsbeitrags Rückschlüsse auf den Gesundheitszustand des Versicherungsnehmers oder dessen Ehefrau oder dessen Kinder gezogen werden.

Zwar habe der Gesetzgeber die Bildung weiterer Datenpools unter der Steueridentifikationsnummer mit der Regelung des § 139b Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 AO auf ein Minimum beschränkt, indem er bestimmt habe, dass die anderen öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen ihre Daten nur insoweit nach der Identifikationsnummer ordnen oder für den Zugriff erschließen dürfen, als dies für regelmäßige Datenübermittlungen zwischen ihnen und den Finanzbehörden erforderlich ist. Jedoch ändere dies nichts daran, dass weitere nach Steueridentifikationsnummern geordnete Datenpools entstehen, die möglicherweise miteinander vernetzt werden könnten.

Es sei fraglich, ob die Beachtung der Regelung des § 139b Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 AO hinreichend gesichert ist. So sähen § 383a AO und § 355 StGB zwar für die zweckwidrige Verwendung der Steueridentifikationsnummer bzw. die Verletzung des Steuergeheimnisses Sanktionen vor. § 383a AO sei aber lediglich ein Ordnungswidrigkeitstatbestand.

Hinzu komme, dass § 139b Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 AO bei Erlaubnis oder Anordnung durch entsprechende Rechtsvorschrift die Erhebung oder Verwendung der Identifikationsnummer auch für andere als steuerliche Zwecke ermögliche, so dass auch nicht steuererhebliche Daten unter der Steueridentifikationsnummer gespeichert werden könnten; die Zwecksperre nach § 139b Abs. 5 Satz 1 AO greife diesbezüglich nicht, da sie nur die in § 139b Abs. 3 AO aufgeführten Daten betreffe.

Schließlich sei zu berücksichtigen, dass der Betroffene nicht unbedingt Kenntnis davon erhalte, welche Daten unter seiner Steueridentifikationsnummer gespeichert werden, insbesondere weil die Verwendungs- und Einsatzmöglichkeiten der Steueridentifikationsnummer durch Rechtsvorschriften erweitert werden könnten, die der Betroffene nicht unbedingt zur Kenntnis nimmt. Die durch den Betroffenen unmittelbar nicht bemerkte Speicherung von Daten und deren Verwendung könnten geeignet sein, ein diffus bedrohliches Gefühl des Beobachtetseins hervorzurufen, das eine unbefangene Wahrnehmung der Grundrechte in vielen Bereichen beeinträchtigen könne.

Eine Verfassungswidrigkeit des § 139b AO wegen Unbestimmtheit sieht den Senat nicht.

Bedeutung für das Datenschutzrecht

Das Urteil enthält die bisher gründlichste Auseinandersetzung mit der Verfassungsmäßigkeit von Identifizierungsnummern. Die Entscheidung orientiert sich eng an den Entscheidungen des BVerfG zur Volkszählungsurteil und zur Vorratsdatenspeicherung. Seine Bedenken stützt das Gericht besonders auf die Gesichtspunkte der Vorratsspeicherung, des sehr weitgehenden Entwicklungspotentials und die Zentralität der Speicherung. Der Bundesfinanzhof hat die Revision der Klägerin zurückgewiesen und die Regelungen für verfassungsmäßig erklärt (vgl. oben). Die Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung seien durch überwiegende Interessen des Gemeinwohls gerechtfertigt.

Praktische Konsequenzen

Das Gericht hat die gesetzliche Regelung zur SteuerID nicht als (aktuell) verfassungswidrig eingestuft, aber die Klägerin (und andere Betroffene) quasi zu weiterem rechtlichen Vorgehen gegen diese eingeladen.

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