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Die für die Übertragung der Beihilfebearbeitung von einer Stadt/Gemeinde auf den Landkreis erforderliche gesetzliche Grundlage fehlt in Nordrhein-Westfalen (OVG NW)

Gericht:

OVG NW

Datum der Entscheidung:

21.04.2005

Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (Urteil) vom 21. April 2005, Az.: 1 A 265/04

 

Vorinstanz:

VG Arnsberg 5. Dezember 2003 13 K 3076/03

 

Normen:

GG Art. 2 Abs. 1

BG NW § 88, BG NW § 102, BG NW § 102a, BG NW § 102d

BhV NW 1975 § 15 Abs. 2 Alt 2

BBG §§ 90 ff.

BRRG §§ 56 ff.

 

Fundstellen:

DuD 2005, 487-493

NWVBl 2006, 13-16

 

 

 

Leitsatz:

 

1. Überträgt eine Gemeinde die Bearbeitung der Beihilfeangelegenheiten ihrer Beamten nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit auf einen Kreis, stellt die damit verbundene Weitergabe bzw. Überlassung persönlicher Daten einen Eingriff in das Recht der betroffenen Beamten auf informationelle Selbstbestimmung dar.

 

2. Nach derzeitiger Rechtslage fehlt es in Nordrhein-Westfalen für die Rechtfertigung eines solchen Eingriffs an der erforderlichen formell-gesetzlichen Grundlage. Eine solche findet sich weder in den Vorschriften der §§ 102 ff. LBG (BG NW) über den Umgang mit Personalakten noch im Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit oder in § 88 LBG (BG NW) i.V.m. mit § 15 Abs. 2 2. Alt. BVO (BhV NW 1975).

 

 

 

Worum ging es? 

Auf der Basis einer "Öffentlich-rechtliche(n) Vereinbarung über die Bearbeitung von Beihilfen nach § 23 Abs. 1 Alt. 2, Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit" übertrug eine Stadt die Beihilfebearbeitung auf den Kreis. Der Kreis sollte danach im Wege der Auftragsverarbeitung nach § 11 des Datenschutzgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (ähnlich § 11 BDSG) tätig werden. Zur Wahrung des Datenschutzes wurde u. a. der Datenzugang beim Kreis eng begrenzt. Die Rechte und Pflichten der Stadt blieben danach unberührt.

Dagegen klagte erfolgreich ein städtischer Oberamtsrat, der sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt sah.

 

 

Rechtliche Zusammenfassung

 

1. Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung

 

Das OVG sieht die Leistungsklage (in Gestalt der vorbeugenden Unterlassungsklage) als zulässig und begründet an.

 

Die Behandlung von Beihilfedaten des Klägers durch seinen Dienstherrn unterfällt dem Schutzbereich des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. 1 Abs. 1 GG bzw. auf Schutz seiner personenbezogenen Daten nach Art. 4 Abs. 2 Verf. NRW. Diese im Kern wesens- und inhaltsgleichen Grundrechte gewährleisten, dass es grundsätzlich in die Befugnis des Einzelnen fällt, selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen - das heißt auf ihn bezogenen, individualisierten oder individualisierbaren - Daten zu bestimmen.

Grundsätzlich steht dieses Recht nicht nur Privatpersonen, sondern auch den Beamten bzw. Ruhestandsbeamten gegenüber ihrem Dienstherrn zu.

 

Der Dienstherr verletzt den Anspruch des Beamten auf Wahrung seiner Persönlichkeitsrechte in Gestalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, wenn er höchstpersönliche Daten, wie sie in Beihilfeakten enthalten sind, an Dritte weitergibt oder ihnen überlässt, ohne dazu gesetzlich ermächtigt zu sein. Denn das Persönlichkeitsrecht in der Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung erlaubt Einschränkungen nur, wenn sie durch Gesetz zugelassen sind.

 

Der Eingriff wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass sich durch die mandatierende öffentlich-rechtliche Vereinbarung zwischen der beklagten Stadt und dem Kreis nach § 23 Abs. 1 2. Halbsatz GkG nach Auffassung der Beklagten lediglich die Organisation der Bearbeitung geändert hat, die Beklagte aber weiterhin Trägerin der Aufgabe bleibt. Für die Frage, ob ein Grundrechtseingriff vorliegt, kommt es nämlich nicht auf die (rein objektiv-rechtlich zu beurteilende) organisationsrechtliche Zulässigkeit der Maßnahme an, sondern darauf, ob sie in ihrer subjektiv-rechtlichen Ausrichtung ein Grundrecht des Betroffenen nachhaltig beeinträchtigt. Dies ist aber der Fall, soweit der Kläger auf eine von ihm nicht durch Zustimmung gebilligte Bearbeitung seiner Beihilfeanträge durch den Kreis verwiesen wird.

 

Ein Eingriff ist nicht deswegen zu verneinen, weil das Recht des Beamten auf informationelle Selbstbestimmung aufgrund des Dienst- und Treueverhältnis seinem Dienstherrn gegenüber eingeschränkt ist. Denn durch eine Weitergabe der Daten an Dritte werden die durch das Dienst- und Treueverhältnis gezogenen Grenzen überschritten, gleichgültig, ob die Daten dabei an Privatrechtssubjekte oder an andere öffentlich-rechtliche Rechtsträger weitergegeben werden.

 

 

 

2. Gesetzliche Grundlage

 

Die erforderliche formell-gesetzliche Grundlage für die vom Kläger beanstandete Verfahrensweise der Beklagten liegt nicht vor. Sie findet sich weder im Landesbeamtengesetz noch in der Beihilfenverordnung oder im Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG).

 

a) Die Regelungen der §§ 102 ff. LBG (gleichlautend §§ 90 ff. BBG und die Rahmenregelungen der §§ 56 ff.fortfolgende BRRG), eingefügt durch das Sechste Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 6. Juli 1993 (GV. NRW 1993, S. 468), in Umsetzung der bundesrechtlichen Regelungen durch das Neunte Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 11. Juni 1992 (BGBl. I, S. 1030), stellen abschließende Sonderregelungen über den Umgang mit personenbezogenen Daten des Beamten, die sich im Besitz des Dienstherrn befinden, dar.

 

Zu diesen personenbezogenen Daten gehören auch die in der so genannten Beihilfeakte gesammelten Unterlagen über Beihilfe, die nach § 102 a LBG (gleichlautend § 90 a BBG, § 56 a BRRG) Bestandteil der Personalakten sind und besonderen Aufbewahrungs- und Bearbeitungsanforderungen unterliegen. In den Regelungen zum Umgang mit Personalakten findet sich keine - den für ein Eingriffsgesetz dargestellten Anforderungen an hinreichende Normenklarheit entsprechende - Ermächtigung des Dienstherrn, Beihilfedaten seiner Beamten aus seiner Sphäre heraus nach außen weiterzugeben.

 

Die Vorschrift des § 102 d LBG räumt dem Dienstherrn nach derzeitiger Gesetzeslage zumindest im Grundsatz nicht die Befugnis ein, Teile von Personalakten - hier in Gestalt von Beihilfeanträgen und -akten - ohne Einwilligung des Beamten an eine andere juristische Person des öffentlichen Rechts abzugeben. Ein von diesem Grundsatz abweichender, ausdrücklich geregelter Fall liegt hier nicht vor (wird ausgeführt).

 

Diese Aufzählung der umgangsbefugten Stellen in § 102 d Abs. 1 LBG ist mit Blick auf die vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene Qualifizierung der Vorschriften über den Umgang mit Personalakten abschließend und hat nicht lediglich exemplarischen Charakter (wird ausgeführt).

 

 

b) § 15 Abs. 2 2. Alt. BVO, eingefügt in die Beihilfenverordnung durch die Achtzehnte Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung - BVO - vom 17. September 2002, GV NRW, S. 449, stellt für sich genommen keine dem Parlamentsvorbehalt genügende Rechtsgrundlage für die Überlassung der Beihilfeunterlagen an den Kreis T. dar. Die Regelung ist untergesetzliche Rechtsvorschrift, die nur in Verbindung mit einem formellen Gesetz einen Grundrechtseingriff wie hier rechtfertigen kann.  Als solches kommt hier aber weder § 23 GkG  noch § 88 LBG in Betracht, § 23 GkG nicht, weil es sich um eine rein organisations- und kompetenzrechtliche Norm handelt, und § 88 LBG nicht, weil diese Vorschrift keine weitergehenden Befugnisse zur Datenübermittlung begründen kann, als sie in §§ 102 ff. LBG eingeräumt sind.

 

 

c) Weitere rechtliche Grundlagen für den Grundrechtseingriff sind nicht ersichtlich. Insbesondere scheidet ein Rückgriff auf die Vorschriften des Landesdatenschutzgesetzes aus, weil die abschließenden beamtenrechtlichen Sondervorschriften der §§ 102 ff. LBG diesen allgemeinen Datenschutzregelungen vorgehen.

Bedeutung für das Datenschutzrecht

Die Entscheidung unterstreicht den Unterschied zwischen rein organisationsrechtlichen Regelungen und solchen, die eine Einschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung bewirken. Zumal bei so sensiblen Angelegenheit wie der Beihilfe muss der Gesetzgeber die Grundrechtseinschränkung zum Gegenstand einer formell gesetzlichen Regelung gemacht haben.  Dies wird man regelmäßig nur dann bejahen können, wenn er dabei auch spezifisch datenschutzrechtliche Schutzvorkehrungen getroffen hat, die den Eingriff erst verhältnismäßig machen. Der Datenschutz ist in seinem allgemeinen Ansatz durchaus outsourcing-freundlich. Soweit die Form der Auftragsverarbeitung gewählt wird und deren gesetzliche Anforderungen eingehalten werden, verzichten die Datenschutzgesetze grundsätzlich auf materielle Zulässigkeitsschranken. Schon seit langem hat die Rechtsprechung klargestellt, dass beim Eingreifen der Berufs- und besonderen Amtsgeheimnisse jedoch jeweils besonders zu prüfen bleibt, inwieweit sie ein Outsourcing zulassen. Das OVG kommt in Bezug auf den beamtenrechtlichen Datenschutz zum gleichen Ergebnis.

Praktische Konsequenzen

Für die Beihilfe-Organisation in Nordrhein-Westfalen ist die (nicht revisible) Entscheidung endgültig. Andere Dienstherren werden sie aber ebenso zu beachten haben, da mit abweichenden höchstrichterlichen Entscheidungen kaum zu rechnen ist. Das Outsourcing der Beihilfe, das durchaus auch positive Datenschutz-Aspekte hat (geringeres Risiko des Durchsickerns an Vorgesetzte und Behördenspitzen aufgrund organisatorischen Abstands), unterliegt keinem generellen Verdikt; nur muss sich wegen der Grundrechtsrelevanz der Gesetzgeber damit befassen (so geschehen in Thüringen, vgl. § 87 Abs. 2 ThürBG).   Für das Outsourcing anderer Aufgaben bringt die Entscheidung nicht wesentlich neues. Ein Rückgriff auf die Ermächtigungsvorschriften der allgemeinen Datenschutzgesetze bleibt grundsätzlich möglich. Er ist versperrt, wenn Berufs- oder besonderen Amtsheimnisse eingreifen oder – wie hier – eine sonstige abschließende (und daher vorrangige) gesetzliche Regelung vorliegt. Offen bleibt, ob ein besonders empfindlicher Charakter der Aufgaben – etwa wegen der Verarbeitung sensitiver Daten nach § 9 BDSG –  auch in anderen Fällen eine spezielle gesetzliche Ermächtigung erforderlich macht. Die Grenzen und Bedingungen zulässigen Outsourcings bedürfen auch auf europäische Ebene dringend einer Klärung.

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